O projekcie EUPERSON

Projekt Wpływ czynników personalnych na sukces państw w negocjacjach legislacyjnych w ramach Unii Europejskiej (EUPERSON) był realizowany w ramach mini-grantu uzyskanego w I edycji Konkursu dla nauczycieli akademickich na minigranty w ramach działania 2. (Incentives) POB Society of the Future w ramach programu strategicznego Inicjatywa Doskonałości w Uniwersytecie Jagiellońskim. Kierownikiem projektu był dr Adam Kirpsza. Badania były realizowane przez 6 miesięcy, od 1 marca do 31 sierpnia 2021 r.

Efektem projektu jest publikacja pt. Not So Independent? The Effect of Commissioners’ Attributes on European Union Member States’ Bargaining Success (wysłana do czasopisma Journal of European Public Policy).

Raport z realizacji projektu: Raport

Grantodawca

Cele projektu

KONTEKST PROJEKTU

Przedmiotem projektu jest identyfikacja czynników wpływających na sukces negocjacyjny państw w Unii Europejskiej w kontekście wyzwania, jakim jest obecna deformalizacja procesu legislacyjnego UE. Jak dotychczas, kwestia warunków sukcesu państw w ramach UE była przedmiotem ograniczonej liczby badań (np. Arregui, 2016; Bailer, 2004; Cross, 2013; Golub, 2012; Lundgren et al., 2019; Thomson, 2011). W skrócie, wykazały one, że sukces ten zależy głównie od ekstremalności preferencji oraz budowania koalicji z Parlamentem (PE) lub Komisją (KE), podczas gdy zasoby "władzy" posiadane przez kraj mają niejednoznaczny wpływ. Jednakże, w tym stanie wiedzy istnieje istotna luka badawcza. Jak dotychczas, nikt nie zbadał wpływu na sukces państw w UE czynników personalnych, w szczególności cech głównych negocjatorów projektów: sprawozdawców (z ramienia PE), prezydencji (z Rady) oraz komisarzy (z KE). Warto zauważyć, że w wyniku postępującej od ok. 2007 r. deformalizacji procesu legislacyjnego UE prawie wszystkie akty ustawodawcze są rozstrzygane w trilogach, czyli nieformalnych i tajnych spotkaniach między powyższymi przedstawicielami PE, Rady i KE, w czasie których osiągają oni kompromisy w sprawie projektów. Szacuje się, że 95% takich porozumień jest potem uchwalanych bez zmian na posiedzeniach PE i Rady (Kardasheva 2013). Oznacza to, że deformalizacja zapewniła sprawozdawcom, prezydencji i komisarzom olbrzymią władzę kształtowania wyników negocjacji w UE, w tym możliwość wymykania się spod kontroli swoich instytucji czy forsowania własnych preferencji. W efekcie ich cechy personalne mogą istotnie wpływać na sukces poszczególnych państw. Co jednak zaskakujące, w literaturze brakuje badań na ten temat.

CEL PROJEKTU

Projekt stara się wypełnić tę lukę. Jego celem jest analiza wpływu narodowości i ideologii sprawozdawców, komisarzy i prezydencji, na sukces państw w negocjacjach nad aktami ustawodawczymi UE, przy kontrolowaniu innych czynników odkrytych w literaturze. W projekcie postawiono kilka hipotez przewidujących, że państwo osiąga wyższy sukces w UE, jeśli sprawozdawca, prezydencja lub komisarz właściwy w sprawie projektu pochodzą z tego kraju albo posiadają zbliżone preferencje ideologiczne co rząd tego kraju.

METODOLOGIA PROJEKTU

Hipotezy zweryfikowano empirycznie za pomocą techniki statystycznej - wielopoziomowej regresji liniowej wielorakiej (z odpornymi i sklastrowanymi błędami standardowymi). Testy wykonano na bazie EUPERSON, która jest oparta na zmodyfikowanej i uzupełnionej przez kierownika projektu bazie DEUII (Thomson et al., 2012). Zawiera ona dane o narodowości i ideologii sprawozdawców, prezydencji i komisarzy odpowiedzialnych za projekt, a także informacje na temat stanowisk państw członkowskich oraz wyników negocjacji w sprawie najważniejszych aktów ustawodawczych UE. Po modyfikacjach, uzupełnieniu o dodatkowe zmienne oraz usunięciu brakujących danych, EUPERSON liczy 4767 obserwacji - kazda z nich mierzy sukces każdego państwa dla każdej kwestii, a także podaje cechy personalne sprawozdawcy, komisarza i prezydencji właściwych dla danej kwestii.

Kierownik projektu

Wyniki projektu

Ogółem, analiza empiryczna ujawniła istotny wpływ na sukces państw w procesie legislacyjnym UE narodowości oraz ideologii komisarzy właściwych w sprawie projektu. Zaobserwowano również oddziaływanie narodowości prezydencji Rady odpowiedzialnej za negocjacje w ostatniej fazie procedury legislacyjnej. Nie znaleziono natomiast wpływu narodowości i ideologii sprawozdawców na skuteczność państw. Biorąc pod uwagę powyższe rezultaty, przygotowano artykuł naukowy, który koncentruje się na cechach personalnych komisarzy, podczas gdy narodowość prezydencji występuje w badaniu jako zmienna kontrolna. Wyniki opisane w tym artykule są następujące.

Po pierwsze, narodowość komisarza jest istotnym predyktorem sukcesu państwa w procesie legislacyjnym UE. Państwo członkowskie jest zdecydowanie bardziej skuteczne, jeśli komisarz właściwy w sprawie projektu pochodzi z tego państwa. Co ważne, zależność ta występuje we wszystkich politykach UE. Wyniki te pokazują, że komisarze są silnie związani z krajami, które mianowały ich do Komisji, a także są w stanie wykorzystać swobodę, jaką daje im system ustawodawczy UE, aby realizować interesy tych krajów przy stole negocjacyjnym.

Po drugie, ideologia komisarza również wpływa na sukces państw w procesie legislacyjnym UE. Państwo członkowskie osiąga znacznie wyższy poziom sukcesu, gdy jedna z partii w jego rządzie należy do tej samej grupy politycznej Parlamentu Europejskiego co komisarz odpowiedzialny za negocjacje nad danym projektem. Jednakże w przeciwieństwie do narodowości, zależność ta nie występuje we wszystkich politykach UE. Mimo to, wyniki wskazują, że w takich obszarach jak wspólny rynek, rolnictwo czy zdrowie, państwo członkowskie, które nie ma „własnego” komisarza, może wykorzystywać swoje polityczne powiązania z danym komisarzem, aby skutecznie zwiększać swój poziom sukcesu.

Po trzecie, narodowe powiązania między państwami członkowskimi a komisarzami łagodzą negatywny wpływ posiadania sprzecznych preferencji z Komisją Europejską na sukces tych państw, i to niezależnie od obszaru polityki, którego dotyczy projekt. Efekt ten nie dotyczy jednak powiązań ideologicznych. Generalnie, gdy stanowiska państwa i KE są sprzeczne, to dane państwo osiąga istotnie mniejszy sukces, ale uzyskane wyniki dowodzą, że nawet w takiej sytuacji może być ono bardziej skuteczne, jeśli komisarz odpowiedzialny za projekt pochodzi z tego kraju. Z jednej strony, odkrycie to sugeruje, że komisarze cieszą się dużą dyskrecją podczas negocjacji. Mimo że o treści wniosku ustawodawczego decyduje kolektywnie Kolegium Komisarzy, to poszczególni komisarze nie zawsze czują się związani tą decyzją, forsując preferencje, które są niezgodne ze stanowiskiem całej Komisji, ale są tożsame z preferencjami państwa ich pochodzenia. Z drugiej strony uzyskane wyniki sugerują, że komisarze są bardzo skuteczni w promowaniu preferencji swoich krajów pochodzenia, nawet jeśli różnią się one znacznie od preferencji całej Komisji. Zdolność ta wynika najprawdopodobniej z dwóch okoliczności: 1) urzędnicy krajowi w Radzie zwracają uwagę na argumenty przedstawione przez komisarzy, oraz 2) zamknięty, tajny i nieformalny charakter negocjacji w Radzie i trilogach pozwala komisarzom i ich delegatom odejść od stanowiska Komisji i wykorzystać swoją swobodę do realizacji interesów swoich krajów.

Ponadto, uzyskane wyniki posiadają teoretyczne i normatywne implikacje. Z perspektywy teoretycznej, potwierdzają one, że teoria pryncypała-agenta dobrze wyjaśnia relacje między państwami członkowskimi a komisarzami, a także ich konsekwencje dla wyników negocjacji legislacyjnych w UE. W tym ujęciu, państwa są pryncypałami, którzy mianują swoich komisarzy, podczas gdy komisarze są ich agentami realizującymi ich interesy w UE. Za sprawą coraz częstszej nominacji na stanowiska komisarzy wysokich rangą polityków krajowych silnie związanych z partiami rządzącymi (zob. Doring, 2007; Hartlapp et al., 2014; Wonka 2007) państwa członkowskie zwiększają ich lojalność, zmniejszają ryzyko ich "wymknięcia się spod kontroli" i zobowiązują ich do postępowania zgodnego z preferencjami narodowymi, w ten sposób wywierając większy wpływ na stanowisko całej Komisji i osiągając wyższy poziom sukcesu w negocjacjach w obszarach podlegających jurysdykcji ich komisarzy. Oznacza to, że Komisja i komisarze nie powinni być dłużej traktowani jako technokratyczni i ponadnarodowi aktorzy, ale raczej jako polityczni agenci z silnymi narodowymi i partyjnymi powiązaniami z państwami członkowskimi i partiami. Ponadto z ustaleń wynika, że ​​uznawanie Komisji za jednolitego aktora jest błędne. Ponieważ komisarze odgrywają kluczową rolę w procesie legislacyjnym UE i są w stanie działać autonomicznie, przyszłe badania powinny teoretyzować wpływ ich cech osobistych na konkretne zjawiska tego procesu, zamiast skupiać się wyłącznie na Komisji jako całości.

W ujęciu normatywnym, ustalenia podają w wątpliwość formalną niezależność komisarzy określoną w traktatach UE. Zgodnie z art. 17 TUE i 245 TFUE członkowie Komisji są osobami, których "niezależność jest niekwestionowana"” i które „nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od żadnego rządu, instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej", podczas gdy państwa członkowskie "szanują ich niezależność i nie dążą do wywierania na nich wpływu przy wykonywaniu przez nich zadań". Obecne badanie sugeruje, że przepisy te nie są przestrzegane: komisarze nie tylko dbają o interesy swoich krajów pochodzenia, nawet jeśli są one sprzeczne z preferencjami całej Komisji, ale także kraje pochodzenia wydają się wywierać nacisk na ich działania. Chociaż takie okoliczności wywołują konsekwencje dla wyników polityki, podważają one również legitymizację Komisji Europejskiej, w szczególności jej zobowiązanie do promowania ogólnego interesu Unii, a także naruszają równowagę władz, przyznając państwom członkowskim nieproporcjonalną kontrolę nad instytucją, która pełni rolę strażnika traktatów i bada wdrażanie prawodawstwa UE przez te kraje. Jeżeli ma zostać utrzymana niezależna i ponadnarodowa funkcja Komisji, przyszłe reformy traktatowe powinny albo zmienić zasady jej powoływania albo wzmocnić kontrolę nad poszczególnymi komisarzami, na przykład wprowadzając wotum nieufności wobec każdego z nich lub większą kontrolę przewodniczącego KE nad poszczególnymi komisarzami. W tym kontekście zmniejszenie liczby komisarzy poniżej liczby państw członkowskich, jak przewidziano w Traktatach z Nicei i Lizbony, mogłoby również zwiększyć znaczenie więzi narodowych i politycznych, a tym samym osłabić legitymizację wyników negocjacji legislacyjnych poprzez dalsze wzmocnienie przewagi krajów posiadających „własnych” komisarzy kosztem tych, którzy ich nie mają w danej kadencji.

  • A. Kirpsza, Not So Independent? The Effect of Commissioners’ Attributes on Member States’ Bargaining Success in the European Union

Baza danych EUPERSON

Baza EUPERSON jest zmodyfikowaną i uzupełnioną przez kierownika projektu o nowe zmienne bazą danych DEUII (Decision-Making in the European Union, Thomson et al., 2012). Zawiera ona informacje o stanowiskach państw członkowskich oraz wynikach negocjacji w sprawie 274 kontrowersyjnych kwestii legislacyjnych, które pojawiły się w toku negocjowania 113 najważniejszych aktów ustawodawczych UE procedowanych w zwykłej lub specjalnej procedurze ustawodawczej. EUPERSON składa się z 4767 obserwacji - każda opisuje poziom sukcesu każdego państwa dla każdej kwestii legislacyjnej zagnieżdżonej w każdym projekcie. Struktura bazy ma zatem postać hierarchiczną. W EUPERSON znajdują się takie zmienne jak, m.in.: 1) nieważony sukces państwa (mierzony bezwzględną odległością między jego stanowiskiem a wynikiem negocjacji w sprawie danej kwestii w skali 0-100; 2) ważony sukces państwa (mierzony bezwzględną odległością między jego stanowiskiem a wynikiem negocjacji w sprawie danej kwestii w skali 0-100, ważoną poziomem politycznej istotności danej kwestii dla danego państwa); 3) zgodność państwa z Komisją (bezwzględna odległość między stanowiskami państwa i KE); 4) zgodność państwa z Parlamentem Europejskim (bezwzględna odległość między stanowiskami państwa i PE); 5) narodowość i polityczna afiliacja komisarza odpowiedzialnego za projekt; 6narodowość i polityczna afiliacja sprawozdawcy odpowiedzialnego za projekt; 7) narodowość prezydencji odpowiedzialnej za projekt; 8) materia projektu (według Dyrekcji Generalnej KE, która przygotowała projekt); 9) forma aktu prawnego (rozporządzenie, dyrektywa, decyzja); 10) siła głosu państwa (głosy ważone).