O projekcie EUPERSON

Projekt Wpływ czynników personalnych na sukces państw w negocjacjach legislacyjnych w ramach Unii Europejskiej (EUPERSON) był realizowany w ramach mini-grantu uzyskanego w I edycji Konkursu dla nauczycieli akademickich na minigranty w ramach działania 2. (Incentives) POB Society of the Future w ramach programu strategicznego Inicjatywa Doskonałości w Uniwersytecie Jagiellońskim. Kierownikiem projektu był dr Adam Kirpsza. Badania były realizowane przez 6 miesięcy, od 1 marca do 31 sierpnia 2021 r.

Efektem projektu jest publikacja.

Raport z realizacji projektu: Raport

Grantodawca

Cele projektu

KONTEKST PROJEKTU

Przedmiotem projektu jest identyfikacja czynników wpływających na sukces negocjacyjny państw w Unii Europejskiej w kontekście wyzwania, jakim jest obecna deformalizacja procesu legislacyjnego UE. Jak dotychczas, kwestia warunków sukcesu państw w ramach UE była przedmiotem ograniczonej liczby badań (np. Arregui, 2016; Bailer, 2004; Cross, 2013; Golub, 2012; Lundgren et al., 2019; Thomson, 2011). W skrócie, wykazały one, że sukces ten zależy głównie od ekstremalności preferencji oraz budowania koalicji z Parlamentem (PE) lub Komisją (KE), podczas gdy zasoby "władzy" posiadane przez kraj mają niejednoznaczny wpływ. Jednakże, w tym stanie wiedzy istnieje istotna luka badawcza. Jak dotychczas, nikt nie zbadał wpływu na sukces państw w UE czynników personalnych, w szczególności cech głównych negocjatorów projektów: sprawozdawców (z ramienia PE), prezydencji (z Rady) oraz komisarzy (z KE). Warto zauważyć, że w wyniku postępującej od ok. 2007 r. deformalizacji procesu legislacyjnego UE prawie wszystkie akty ustawodawcze są rozstrzygane w trilogach, czyli nieformalnych i tajnych spotkaniach między powyższymi przedstawicielami PE, Rady i KE, w czasie których osiągają oni kompromisy w sprawie projektów. Szacuje się, że 95% takich porozumień jest potem uchwalanych bez zmian na posiedzeniach PE i Rady (Kardasheva 2013). Oznacza to, że deformalizacja zapewniła sprawozdawcom, prezydencji i komisarzom olbrzymią władzę kształtowania wyników negocjacji w UE, w tym możliwość wymykania się spod kontroli swoich instytucji czy forsowania własnych preferencji. W efekcie ich cechy personalne mogą istotnie wpływać na sukces poszczególnych państw. Co jednak zaskakujące, w literaturze brakuje badań na ten temat.

CEL PROJEKTU

Projekt stara się wypełnić tę lukę. Jego celem jest analiza wpływu narodowości i ideologii sprawozdawców, komisarzy i prezydencji, na sukces państw w negocjacjach nad aktami ustawodawczymi UE, przy kontrolowaniu innych czynników odkrytych w literaturze. W projekcie postawiono kilka hipotez przewidujących, że państwo osiąga wyższy sukces w UE, jeśli sprawozdawca, prezydencja lub komisarz właściwy w sprawie projektu pochodzą z tego kraju albo posiadają zbliżone preferencje ideologiczne co rząd tego kraju.

METODOLOGIA PROJEKTU

Hipotezy zweryfikowano empirycznie za pomocą techniki statystycznej - wielopoziomowej regresji liniowej wielorakiej (z odpornymi i sklastrowanymi błędami standardowymi). Testy wykonano na bazie EUPERSON, która jest oparta na zmodyfikowanej i uzupełnionej przez kierownika projektu bazie DEUII (Thomson et al., 2012). Zawiera ona dane o narodowości i ideologii sprawozdawców, prezydencji i komisarzy odpowiedzialnych za projekt, a także informacje na temat stanowisk państw członkowskich oraz wyników negocjacji w sprawie najważniejszych aktów ustawodawczych UE. Po modyfikacjach, uzupełnieniu o dodatkowe zmienne oraz usunięciu brakujących danych, EUPERSON liczy 4767 obserwacji - kazda z nich mierzy sukces każdego państwa dla każdej kwestii, a także podaje cechy personalne sprawozdawcy, komisarza i prezydencji właściwych dla danej kwestii.

Kierownik projektu

Wyniki projektu

Ogółem, analiza empiryczna ujawniła istotny wpływ na sukces państw w procesie legislacyjnym UE narodowości oraz ideologii komisarzy właściwych w sprawie projektu. Zaobserwowano również oddziaływanie narodowości prezydencji Rady odpowiedzialnej za negocjacje w ostatniej fazie procedury legislacyjnej. Nie znaleziono natomiast wpływu narodowości i ideologii sprawozdawców na skuteczność państw. Biorąc pod uwagę powyższe rezultaty, przygotowano artykuł naukowy, który koncentruje się na cechach personalnych komisarzy, podczas gdy narodowość prezydencji występuje w badaniu jako zmienna kontrolna. Wyniki opisane w tym artykule są następujące.

Po pierwsze, narodowość komisarza jest istotnym predyktorem sukcesu państwa w procesie legislacyjnym UE. Państwo członkowskie jest zdecydowanie bardziej skuteczne, jeśli komisarz właściwy w sprawie projektu pochodzi z tego państwa. Co ważne, zależność ta występuje we wszystkich politykach UE. Wyniki te pokazują, że komisarze są silnie związani z krajami, które mianowały ich do Komisji, a także są w stanie wykorzystać swobodę, jaką daje im system ustawodawczy UE, aby realizować interesy tych krajów przy stole negocjacyjnym.

Po drugie, ideologia komisarza również wpływa na sukces państw w procesie legislacyjnym UE. Państwo członkowskie osiąga znacznie wyższy poziom sukcesu, gdy jedna z partii w jego rządzie należy do tej samej grupy politycznej Parlamentu Europejskiego co komisarz odpowiedzialny za negocjacje nad danym projektem. Jednakże w przeciwieństwie do narodowości, zależność ta nie występuje we wszystkich politykach UE. Mimo to, wyniki wskazują, że w takich obszarach jak wspólny rynek, rolnictwo czy zdrowie, państwo członkowskie, które nie ma „własnego” komisarza, może wykorzystywać swoje polityczne powiązania z danym komisarzem, aby skutecznie zwiększać swój poziom sukcesu.

Po trzecie, narodowe powiązania między państwami członkowskimi a komisarzami łagodzą negatywny wpływ posiadania sprzecznych preferencji z Komisją Europejską na sukces tych państw, i to niezależnie od obszaru polityki, którego dotyczy projekt. Efekt ten nie dotyczy jednak powiązań ideologicznych. Generalnie, gdy stanowiska państwa i KE są sprzeczne, to dane państwo osiąga istotnie mniejszy sukces, ale uzyskane wyniki dowodzą, że nawet w takiej sytuacji może być ono bardziej skuteczne, jeśli komisarz odpowiedzialny za projekt pochodzi z tego kraju. Z jednej strony, odkrycie to sugeruje, że komisarze cieszą się dużą dyskrecją podczas negocjacji. Mimo że o treści wniosku ustawodawczego decyduje kolektywnie Kolegium Komisarzy, to poszczególni komisarze nie zawsze czują się związani tą decyzją, forsując preferencje, które są niezgodne ze stanowiskiem całej Komisji, ale są tożsame z preferencjami państwa ich pochodzenia. Z drugiej strony uzyskane wyniki sugerują, że komisarze są bardzo skuteczni w promowaniu preferencji swoich krajów pochodzenia, nawet jeśli różnią się one znacznie od preferencji całej Komisji. Zdolność ta wynika najprawdopodobniej z dwóch okoliczności: 1) urzędnicy krajowi w Radzie zwracają uwagę na argumenty przedstawione przez komisarzy, oraz 2) zamknięty, tajny i nieformalny charakter negocjacji w Radzie i trilogach pozwala komisarzom i ich delegatom odejść od stanowiska Komisji i wykorzystać swoją swobodę do realizacji interesów swoich krajów.

Ponadto, uzyskane wyniki posiadają teoretyczne i normatywne implikacje. Z perspektywy teoretycznej, potwierdzają one, że teoria pryncypała-agenta dobrze wyjaśnia relacje między państwami członkowskimi a komisarzami, a także ich konsekwencje dla wyników negocjacji legislacyjnych w UE. W tym ujęciu, państwa są pryncypałami, którzy mianują swoich komisarzy, podczas gdy komisarze są ich agentami realizującymi ich interesy w UE. Za sprawą coraz częstszej nominacji na stanowiska komisarzy wysokich rangą polityków krajowych silnie związanych z partiami rządzącymi (zob. Doring, 2007; Hartlapp et al., 2014; Wonka 2007) państwa członkowskie zwiększają ich lojalność, zmniejszają ryzyko ich "wymknięcia się spod kontroli" i zobowiązują ich do postępowania zgodnego z preferencjami narodowymi, w ten sposób wywierając większy wpływ na stanowisko całej Komisji i osiągając wyższy poziom sukcesu w negocjacjach w obszarach podlegających jurysdykcji ich komisarzy. Oznacza to, że Komisja i komisarze nie powinni być dłużej traktowani jako technokratyczni i ponadnarodowi aktorzy, ale raczej jako polityczni agenci z silnymi narodowymi i partyjnymi powiązaniami z państwami członkowskimi i partiami. Ponadto z ustaleń wynika, że ​​uznawanie Komisji za jednolitego aktora jest błędne. Ponieważ komisarze odgrywają kluczową rolę w procesie legislacyjnym UE i są w stanie działać autonomicznie, przyszłe badania powinny teoretyzować wpływ ich cech osobistych na konkretne zjawiska tego procesu, zamiast skupiać się wyłącznie na Komisji jako całości.

W ujęciu normatywnym, ustalenia podają w wątpliwość formalną niezależność komisarzy określoną w traktatach UE. Zgodnie z art. 17 TUE i 245 TFUE członkowie Komisji są osobami, których "niezależność jest niekwestionowana"” i które „nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od żadnego rządu, instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej", podczas gdy państwa członkowskie "szanują ich niezależność i nie dążą do wywierania na nich wpływu przy wykonywaniu przez nich zadań". Obecne badanie sugeruje, że przepisy te nie są przestrzegane: komisarze nie tylko dbają o interesy swoich krajów pochodzenia, nawet jeśli są one sprzeczne z preferencjami całej Komisji, ale także kraje pochodzenia wydają się wywierać nacisk na ich działania. Chociaż takie okoliczności wywołują konsekwencje dla wyników polityki, podważają one również legitymizację Komisji Europejskiej, w szczególności jej zobowiązanie do promowania ogólnego interesu Unii, a także naruszają równowagę władz, przyznając państwom członkowskim nieproporcjonalną kontrolę nad instytucją, która pełni rolę strażnika traktatów i bada wdrażanie prawodawstwa UE przez te kraje. Jeżeli ma zostać utrzymana niezależna i ponadnarodowa funkcja Komisji, przyszłe reformy traktatowe powinny albo zmienić zasady jej powoływania albo wzmocnić kontrolę nad poszczególnymi komisarzami, na przykład wprowadzając wotum nieufności wobec każdego z nich lub większą kontrolę przewodniczącego KE nad poszczególnymi komisarzami. W tym kontekście zmniejszenie liczby komisarzy poniżej liczby państw członkowskich, jak przewidziano w Traktatach z Nicei i Lizbony, mogłoby również zwiększyć znaczenie więzi narodowych i politycznych, a tym samym osłabić legitymizację wyników negocjacji legislacyjnych poprzez dalsze wzmocnienie przewagi krajów posiadających „własnych” komisarzy kosztem tych, którzy ich nie mają w danej kadencji.

  • A. Kirpsza, 

Baza danych EUPERSON

Baza EUPERSON jest zmodyfikowaną i uzupełnioną przez kierownika projektu o nowe zmienne bazą danych DEUII (Decision-Making in the European Union, Thomson et al., 2012). Zawiera ona informacje o stanowiskach państw członkowskich oraz wynikach negocjacji w sprawie 274 kontrowersyjnych kwestii legislacyjnych, które pojawiły się w toku negocjowania 113 najważniejszych aktów ustawodawczych UE procedowanych w zwykłej lub specjalnej procedurze ustawodawczej. EUPERSON składa się z 4767 obserwacji - każda opisuje poziom sukcesu każdego państwa dla każdej kwestii legislacyjnej zagnieżdżonej w każdym projekcie. Struktura bazy ma zatem postać hierarchiczną. W EUPERSON znajdują się takie zmienne jak, m.in.: 1) nieważony sukces państwa (mierzony bezwzględną odległością między jego stanowiskiem a wynikiem negocjacji w sprawie danej kwestii w skali 0-100; 2) ważony sukces państwa (mierzony bezwzględną odległością między jego stanowiskiem a wynikiem negocjacji w sprawie danej kwestii w skali 0-100, ważoną poziomem politycznej istotności danej kwestii dla danego państwa); 3) zgodność państwa z Komisją (bezwzględna odległość między stanowiskami państwa i KE); 4) zgodność państwa z Parlamentem Europejskim (bezwzględna odległość między stanowiskami państwa i PE); 5) narodowość i polityczna afiliacja komisarza odpowiedzialnego za projekt; 6narodowość i polityczna afiliacja sprawozdawcy odpowiedzialnego za projekt; 7) narodowość prezydencji odpowiedzialnej za projekt; 8) materia projektu (według Dyrekcji Generalnej KE, która przygotowała projekt); 9) forma aktu prawnego (rozporządzenie, dyrektywa, decyzja); 10) siła głosu państwa (głosy ważone).