Wyniki projektu
Przyczyny pakietowania w procesie legislacyjnym UE
W celu odpowiedzi na pierwsze pytanie badawcze projektu, przeprowadzono analizę empiryczną, w ramach której spóbowano zidentyfikować czynniki, które wpływają na skłonność Parlamentu Europejskiego oraz Rady do ustalania treści aktów prawnych UE w drodze pakietów jednoprojektowych (porozumień pakietowych w ramach jednego projektu). W związku z tym, w pierwszym kroku postawiono osiem hipotez przewidujących wpływ określonych zmiennych na zawieranie takich porozumień. Twierdzenia te wywiedziono z dwóch kluczowych teorii podejmowania decyzji: instytucjonalizmu racjonalnego wyboru oraz instytucjonalizmu socjologicznego. Następnie sformułowane hipotezy zweryfikowano ilościowo za pomocą binarnej regresji logistycznej na bazie EUPAD (zob. "Bazy danych") składającej się z 605 aktów ustawodawczych UE przyjętych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (ZPU).
Analiza empiryczna ujawniła, że skłonność PE i Rady do pakietowania w obrębie jednego projektu jest funkcją siedmiu czynników: rozmiaru przestrzeni negocjacyjnej (mierzonej liczbą konfliktowych kwestii oraz kompleksowością projektu), obciążenia legislacyjnego prezydencji Rady, tożsamości narodowej sprawozdawcy PE oraz prezydencji Rady właściwych w sprawie projektu, materii projektu, czasu negocjacji nad projektem, socjalizacji oraz doświadczenia komisji PE w sprawach z zakresu ZPU. I tak, zawarcie porozumienia pakietowego jest bardziej prawdopodobne, jeśli: 1) projekt zawiera wiele konfliktowych kwestii, którymi można się wymienić; 2) projekt jest kompleksowy, tj. dotyczy kilku obszarów polityk UE; 3) prezydencja Rady jest zapracowana, czyli kieruje jednocześnie negocjacjami nad wieloma projektami; 4) sprawozdawca projektu w PE pochodzi z kraju prezydencji negocjującej dany projekt; 5) projekt dotyczy spraw regulacyjno-technicznych lub regulacyjno-redystrybucyjnych. Natomiast szansa na pakietowanie maleje wraz z czasem negocjacji. Ponadto, analiza wykazała zasadność instytucjonalizmu socjologicznego przy wyjaśnianiu powodów pakietowania. Wykazano bowiem, że jest ono również efektem socjalizacji: skłonność do zawierania pakietów zwiększa się bowiem wraz z zawieraniem kolejnych pakietów (wraz z czasem pakietowanie staje się "właściwą rzeczą do zrobienia") oraz ze wzrostem doświadczenia komisji PE w rozstrzyganiu projektów rozpatrywanych w ZPU.
- A. Kirpsza, To Package, or Not to Package? Explaining Issue-Linkage in the European Union Lawmaking, paper prepared for the 25th IPSA World Congress of Political Science, Brisbane, 21-25 July 2018
Wpływ pakietowania na sukces państw członkowskich UE
W celu odpowiedzi na drugie pytanie badawcze w zakresie wpływu pakietowania na sukces państw członkowskich w procesie legislacyjnym UE, przeprowadzono dwa badania empiryczne. W pierwszym sprawdzono, czy i jak pakietowanie generalnie wpływa na sukces wszystkich państw członkowskich w ZPU i SPU. W tym celu dokonano testu określonych hipotez za pomocą wielopoziomowej regresji liniowej wielorakiej na bazie DEUPAD (zob. "Bazy danych"). Uzyskano następujące wyniki.
Po pierwsze, pakietowanie kilkuprojektowe istotnie zmniejsza sukces państw członkowskich w ZPU i SPU. Potwierdziła się zatem hipoteza, że pakiety legislacyjne są bardziej korzystne dla Parlamentu Europejskiego niż dla członków Rady (państw). Głównie dlatego, że PE często łączy ze sobą i blokuje kilka projektów zawartych w pakiecie, zmuszając tym samym Radę do udzielenia mu koncesji w zamian za ich odblokowanie i uchwalenie.
Po drugie, choć generalnie pakietowanie redukuje sukces państw w procesie legislacyjnym UE, to dla niektórych państw jest bardzo korzystne. Analiza wykazała, że pakietowanie między kilkoma projektami istotnie zwiększa sukces państwa, które pełni funkcję prezydencji w czasie finalnych negocjacji nad projektem oraz z którego pochodzi sprawozdawca projektu w PE. Wyniki te mają istotne praktyczne i normatywne konsekwencje. Z praktycznego punktu widzenia oznaczają, że tzw. relais actors, czyli kluczowi negocjatorzy reprezentujący PE i Radę w międzyinstytucjonalnych negocjacjach (tj. sprawozdawcy i prezydencja) mają w wyniku deformalizacji procesu legislacyjnego UE (tj. ustalania treści aktów prawnych UE w tzw. trilogach – nieformalnych i zamkniętych dla publiczności spotkaniach przedstawicieli PE, Rady i KE) olbrzymią władzę kształtowania finalnych wyników negocjacji nad aktami prawnymi UE. W szczególności mogą wykorzystywać pakietowanie do osiągania rezultatów, które są bardziej korzystne dla ich państw. Z normatywnego punktu widzenia powyższe zjawisko zagraża demokracji i legitymizacji procesu legislacyjnego UE. Powoduje bowiem, że negocjacje są nietransparentne i poza kontrolą opinii publicznej, finalna treść aktów prawnych nie jest reprezentatywna z perspektywy medianowych stanowisk PE i Rady, a niektóre państwa mają nieproporcjonalnie większy wpływ na końcowe rezultaty negocjacji, zwłaszcza te, których posłowie są częściej wybierani na sprawozdawców w PE.
Po trzecie, analiza ujawniła inne czynniki wpływające na sukces państw w procesie legislacyjnym UE. W szczególności kraje członkowskie są mniej skuteczne w negocjacjach, gdy ich preferencje są ekstremalne oraz znacznie oddalone od stanowiska PE lub KE. Ich sukces jest natomiast widocznie wyższy, jeśli posiadają one wysoki poziom kapitału sieciowego (mierzonego liczbą i jakością kontaktów dyplomatycznych z pozostałymi krajami członkowskimi), a także gdy komisarz właściwy w sprawie projektu pochodzi z danego państwa. Ponadto, analiza wykazała, że czynniki proceduralne (typ procedury legislacyjnej, głosowanie KWG), zajmowanie pozycji status quo (postulowanie utrzymania dotychczasowego stanu prawnego) czy siła parlamentu narodowego nie mają widocznego wpływu na sukces. Co ciekawe, wyniki dowiodły, że siła głosu państwa negatywnie oddziałuje na jego sukces – im większa siła głosu danego kraju (mierzona głosami ważonymi oraz poziomem ludności), tym mniejsza jego skuteczność. W tym kontekście projekt kwestionuje powszechny pogląd (także ugruntowany teoretycznie w ramach teorii dystrybucyjnego targowania się), że państwa o największej sile głosu są najbardziej skuteczne w UE – jest wręcz przeciwnie.
W drugim badaniu przeprowadzono dwa case studies dotyczące Polski oraz Niemiec w celu sprawdzenia, jak pakietowanie oddziałuje na sukces tych państw w procesie legislacyjnym UE. Analiza wykazała, że wymiana w ramach pojedynczych projektów nie ma wpływu na sukces Polski i Niemiec. Natomiast pakietowanie między kilkoma projektami istotnie redukuje skuteczność Polski, podczas gdy nie ma znaczenia dla sukcesu Niemiec. Wyniki te oznaczają, że Polska i Niemcy nie potrafią wykorzystać możliwości handlu preferencjami do uzyskania lepszych wyników negocjacyjnych.
Jednocześnie badania wykazały, że państwa, które mają najmniejszą skłonność do pakietowania i handlu koncesjami (mierzoną „indeksem hojności” zaprojektowanym przez Daniela Naurina), osiągają istotnie mniejszy sukces (np. Niemcy i Francja). Ponadto, analizy empiryczny obaliły powszechny pogląd, że kraje o największej sile głosu osiągają najwyższy poziom sukcesu.
- A. Kirpsza, Quid Pro Quo. The Effect of Issue Linkage on Member States' Bargaining Success in European Union Lawmaking, "Journal of Common Market Studies" 2022, online first;
- A. Kirpsza, Good Things Come in Small Packages? The Effect of Issue-Linkage on Member States’ Bargaining Success in EU Lawmaking, paper presented at 26th IPSA World Congress of Political Science, 10-15 July 2021;
- A. Kirpsza, Better together? Explaining Poland’s and Germany’s bargaining success in EU lawmaking, "Comparative European Politics" 2020, vol. 18, no. 5, pp. 729-750;
- A. Kirpsza, A colossus with feet of clay? Assessing Germany’s prevalence in European Union lawmaking, "International Politics" 2021, vol. 58, no. 6, pp. 864-883.
Wpływ pakietowania na sukces Komisji Europejskiej
W celu odpowiedzi na drugie pytanie badawcze, przeprowadzono również badanie empiryczne, w którym sprawdzono, czy i jak pakietowanie wpływa na sukces Komisji Europejskiej, czyli instytucji posiadającej – z pewnymi wyjątkami – inicjatywę ustawodawczą w UE. Dokonano zatem testu określonych hipotez za pomocą wielopoziomowej regresji liniowej wielorakiej na bazie DEUPAD (zob. "Bazy danych"). Uzyskano następujące wyniki.
Po pierwsze, zgodnie z główną hipotezą, sukces KE jest zdecydowanie większy, gdy przedmiotem negocjacji jest pakiet kilkuprojektowy. Wynik ten dowodzi, że Komisja może znacznie zwiększać skuteczność swoich preferencji w procesie legislacyjnym UE poprzez częstsze proponowanie pakietów składających się z kilku negocjowanych łącznie i symultanicznie projektów.
Po drugie, czynnikiem, który istotnie wpływa na sukces KE w procesie legislacyjnym UE, jest struktura i pozycjonowanie jej preferencji. KE jest mniej skuteczna, gdy posiada ekstremalne stanowisko, podczas gdy jest bardziej skuteczna, gdy jej preferencje są intensywne (tj. KE przypisuje wysoką ważność prezentowanie preferencji w sprawie projektu). Tak samo sukces KE istotnie wrasta, gdy buduje ona koalicję z PE.
Po trzecie, analiza ujawniła kluczowe znaczenie czasu, w którym projekt jest negocjowany. Komisja jest zdecydowanie bardziej skuteczna w realizacji swoich preferencji w przypadku projektów, które są rozpatrywane w okresie tuż przed końcem kadencji PE (przed wyborami do PE). Wynik ten dowodzi, że KE może zwiększać skuteczność w negocjacjach poprzez proponowanie projektów w okresie przedwyborczym.
Po czwarte, zidentyfikowano silną wariancję sukcesu KE pomiędzy jej kadencjami. Wyniki dowiodły, że była ona najbardziej skuteczna w latach 1999-2004, a więc w okresie przewodnictwa Romano Prodiego. Co ciekawe, analiza ujawniła, że wbrew powszechnej opinii Komisja Jacques’a Santer’a (1995-1999) - negatywnie oceniana w literaturze, gdyż jako jedyna w historii podała się do dymisji w wyniku podejrzeń o korupcję – nie osiągała najgorszych wyników negocjacyjnych spośród wszystkich badanych Komisji.
Jednocześnie analiza wykazała, że charakterystyka projektu legislacyjnego, to jest jego forma (rozporządzenie, dyrektywa, decyzja), nowość (nowy projekt w danym obszarze vs. projekt zmieniający poprzednią legislację) oraz procedura legislacyjna (ZPU/SPU), a także zajmowanie stanowiska status quo (postulowanie utrzymania dotychczasowego stanu prawnego) nie mają istotnego wpływu na sukces KE.
- A. Kirpsza, Predictors of the European Commission's bargaining success in EU lawmaking, paper under preparation (wyniki analizy są zawarte w rozdziale trzecim książki pt. Wpływ pakietowania na przebieg i wyniki procesu legislacyjnego UE).
Wpływ pakietowania na szybkość procesu legislacyjnego UE
W celu odpowiedzi na trzecie pytanie badawcze, przeprowadzono analizę empiryczną, w ramach której zbadano wpływ pakietowania na szybkość procesu legislacyjnego UE. Pakietowanie zdefiniowano tu jako zarówno wymianę preferencji przez Parlament Europejski i Radę w obroębie jednego lub kilku projektów, jak i odgórne proponowanie przez Komisję Europejską pakietów legislacyjnych, czyli kilku połączonych ze sobą i negocjowanych symultanicznie projektów. W pierwszym kroku postawiono hipotezę, wyprowadzoną z teorii instytucjonalizmu racjonalnego wyboru, że pakietowanie przyspiesza negocjacje, istotnie skracając czas trwania procedury legislacyjnej. Następnie twierdzenie to przetestowano ilościowo za pomocą dwóch technik statystycznych - regresji dwumianowej ujemnej oraz analizy przeżycia (survival analysis) - na zbiorze danych zawierającym 598 kontrowersyjnych aktów ustawodawczych UE uchwalonych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Badanie uzupełniono o dodatkowe czynniki mogące mieć potencjalny wpływ na szybkość procesu legislacyjnego UE.
Analiza wykazała, że wpływ pakietowania na szybkość legislacyjną zależy od typu pakietu. O ile bowiem pakietowanie w ramach jednego projektu (pakiet jednoprojektowy) istotnie przyspiesza negocjacje, o tyle pakietowanie w ramach kilku projektów (pakiet wieloprojektowy) je znacznie wydłuża. Artykuł kwestionuje zatem powszechne przekonanie, że proponowanie przez Komisję coraz większej liczby pakietów kilkuprojektowych zwiększa efektywność procesu legislacyjnego. W rzeczywistości dotyczy to tylko pakietów jednoprojektowych.
Analiza ujawniła również, że szybkość podejmowania decyzji w UE jest funkcją czterech dodatkowych czynników: niecierpliwości negocjatorów, bliskości ideologicznej sprawozdawcy i prezydencji odpowiedzialnych za negocjowanie projektu, charakterystyki projektu oraz politycyzacji negocjacji. Wedug wyników, czas negocjacji jest istotnie krótszy, jeśli projekt wymaga pilnego uchwalenia, jest rozpatrywany tuż przed wyborami do Parlamentu Europejskiego (przed końcem kadencji PE) lub reguluje kwestie dystrybucyjne (budżetowe). Natomiast proces legislacyjny znacznie wydłuża się, gdy sprawozdawca i prezydencja mają odmienne preferencje ideologiczne, przedmiotem negocjacji jest dyrektywa, nowy projekt (po raz pierwszy regulujący daną materię) lub projekt kompleksowy (regulujący wiele kwestii konfliktowych), oraz gdy ministrowie anagażują się w negocjacje, powodując ich upolitycznienie.
- A. Kirpsza, Time is of the Essence. Explaining the Duration of European Union Lawmaking under the Co-decision Procedure, "International Political Science Review" 2022, vol. 43, no. 4, pp. 564-579;
- A. Kirpsza, Time is of the Essence. Explaining the Duration of EU Lawmaking under the Co-decision Procedure, paper prepared for the UACES 47th Annual Conference, Krakow, 4-6 September 2017