O projekcie PACKAGE

Projekt Porozumienia pakietowe w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej (PACKAGE) był realizowany w ramach grantu SONATA 9 przyznanego w 2015 r. przez Narodowe Centrum Nauki. Kierownikiem projektu był dr Adam Kirpsza. Badania były prowadzone w latach 2016-2021 w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Numer projektu PACKAGE: 2015/17/D/HS5/0042.

Wyniki projektu zostały opublikowane w książce pt. Wpływ pakietowania na przebieg i wyniki procesu legislacyjnego Unii Europejskiej, która jest w otwartym dostępie.

Skrócony raport z realizacji projektu: Raport.

Grantodawca

https://pg.edu.pl/image/journal/article?img_id=27949566&t=1416210608882

Cele projektu

POROZUMIENIA PAKIETOWE

Porozumienia pakietowe są to nieformalne kompromisy zawierane między Parlamentem Europejskim (PE) oraz Radą UE w sprawie projektów legislacyjnych UE, w których obie te instytucje wymieniają się (handlują) swoimi preferencjami. Na przykład, PE akceptuje postulat Rady w sprawie kwestii A, która jest szczególnie ważna dla Rady, w zamian za co uzyskuje aprobatę dla swojej preferencji w sprawie kwestii B, która jest bardziej kluczowa dla PE. 

Porozumienia pakietowe mogą mieć dwie formy: pakietów jednoprojektowych lub kilkuprojektowych. Pakiet jednoprojektowy jest to porozumienie, w którym PE i Rada wymieniają się swoimi preferencjami wobec kwestii znajdujących się w jednym projekcie legislacyjnym. Natomiast pakiet kilkuprojektowy jest to porozumienie dotyczące dwóch lub więcej projektów legislacyjnych, które są połączone ze sobą oraz negocjowane łącznie. Wówczas wymiana preferencji między PE i Radą odbywa się pomiędzy kwestiami legislacyjnymi znajdującymi się w kilku projektach.   

W latach 1999-2009 porozumienia pakietowe stały się immanentnym elementem procesu legislacyjnego UE. Szacuje się, że treść ok. 45% wszystkich aktów ustawodawczych UE przyjętych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej jest ustalana w drodze pakietowania. Mimo to, brakuje badań nad powodami tego zjawiska oraz jego konsekwencjami dla przebiegu i wyników procesu legislacyjnego UE. Projekt ma na celu wypełnienie tej luki.

CELE I PYTANIA BADAWCZE

Celem projektu jest kompleksowa i empiryczna analiza mechanizmu zawierania porozumień pakietowych w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej w ramach zwykłej i specjalnej procedury ustawodawczej (ZPU i SPU). W projekcie postawiono trzy pytania badawcze:

  • Jakie czynniki powodują, że Parlament i Rada zawierają porozumienia pakietowe? Inaczej mówiąc, w jakich warunkach obie instytucje są bardziej skłonne do wymiany swoich preferencji w obrębie jednego lub kilku projektów niż do prowadzenia klasycznych negocjacji nad każdą kwestią z osobna?
  • Czy i jak porozumienia pakietowe wpływają na wynik negocjacji legislacyjnych w ZPU i SPU? Inaczej mówiąc, jak wpływają na sukces poszczególnych państw członkowskich (członków Rady), Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej?
  • Jaki jest wpływ i konsekwencje pakietowania dla szybkości i przebiegu procesu legislacyjnego oraz deficytu demokracji w Unii Europejskiej?

 

METODOLOGIA

Postawione w projekcie hipotezy zostały zweryfikowane za pomocą triangulacji metod ilościowych i jakościowych. Metodami ilościowymi były: binarna regresja logistyczna (BRL), wielopoziomowa regresja liniowa (WRL), regresja dwumianowa ujemna (RDU) oraz semiparametryczna regresja Cox'a (SRC). BLR została wykorzystana w celu weryfikacji twierdzeń związanych z pierwszym pytaniem badawczym projektu, WRL zastosowano do testu hipotez dotyczących drugiego pytania badawczego, podczas gdy RDU oraz SRC implementowano w przypadku trzeciego pytania badawczego. Obliczenia zostały dokonane na trzech bazach danych stworzonych w ramach projektu: EUPAD, DEUPAD oraz EUTIME. Natomiast metodami jakościowymi wykorzystanymi w projekcie były: studia przypadków, obserwacje nieuczestniczące w czasie obrad instytucji UE oraz wywiady pół-ustrukturyzowane z decydentami UE.

 

Kierownik projektu

Wyniki projektu

Przyczyny pakietowania w procesie legislacyjnym UE

W celu odpowiedzi na pierwsze pytanie badawcze projektu, przeprowadzono analizę empiryczną, w ramach której spóbowano zidentyfikować czynniki, które wpływają na skłonność Parlamentu Europejskiego oraz Rady do ustalania treści aktów prawnych UE w drodze pakietów jednoprojektowych (porozumień pakietowych w ramach jednego projektu). W związku z tym, w pierwszym kroku postawiono osiem hipotez przewidujących wpływ określonych zmiennych na zawieranie takich porozumień. Twierdzenia te wywiedziono z dwóch kluczowych teorii podejmowania decyzji: instytucjonalizmu racjonalnego wyboru oraz instytucjonalizmu socjologicznego. Następnie sformułowane hipotezy zweryfikowano ilościowo za pomocą binarnej regresji logistycznej na bazie EUPAD (zob. "Bazy danych") składającej się z 605 aktów ustawodawczych UE przyjętych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (ZPU).

Analiza empiryczna ujawniła, że skłonność PE i Rady do pakietowania w obrębie jednego projektu jest funkcją siedmiu czynników: rozmiaru przestrzeni negocjacyjnej (mierzonej liczbą konfliktowych kwestii oraz kompleksowością projektu), obciążenia legislacyjnego prezydencji Rady, tożsamości narodowej sprawozdawcy PE oraz prezydencji Rady właściwych w sprawie projektu, materii projektu, czasu negocjacji nad projektem, socjalizacji oraz doświadczenia komisji PE w sprawach z zakresu ZPU. I tak, zawarcie porozumienia pakietowego jest bardziej prawdopodobne, jeśli: 1) projekt zawiera wiele konfliktowych kwestii, którymi można się wymienić; 2) projekt jest kompleksowy, tj. dotyczy kilku obszarów polityk UE; 3) prezydencja Rady jest zapracowana, czyli kieruje jednocześnie negocjacjami nad wieloma projektami; 4) sprawozdawca projektu w PE pochodzi z kraju prezydencji negocjującej dany projekt; 5) projekt dotyczy spraw regulacyjno-technicznych lub regulacyjno-redystrybucyjnych. Natomiast szansa na pakietowanie maleje wraz z czasem negocjacji. Ponadto, analiza wykazała zasadność instytucjonalizmu socjologicznego przy wyjaśnianiu powodów pakietowania. Wykazano bowiem, że jest ono również efektem socjalizacji: skłonność do zawierania pakietów zwiększa się bowiem wraz z zawieraniem kolejnych pakietów (wraz z czasem pakietowanie staje się "właściwą rzeczą do zrobienia") oraz ze wzrostem doświadczenia komisji PE w rozstrzyganiu projektów rozpatrywanych w ZPU.

Wpływ pakietowania na sukces państw członkowskich UE

W celu odpowiedzi na drugie pytanie badawcze w zakresie wpływu pakietowania na sukces państw członkowskich w procesie legislacyjnym UE, przeprowadzono dwa badania empiryczne. W pierwszym sprawdzono, czy i jak pakietowanie generalnie wpływa na sukces wszystkich państw członkowskich w ZPU i SPU. W tym celu dokonano testu określonych hipotez za pomocą wielopoziomowej regresji liniowej wielorakiej na bazie DEUPAD (zob. "Bazy danych"). Uzyskano następujące wyniki.

Po pierwsze, pakietowanie kilkuprojektowe istotnie zmniejsza sukces państw członkowskich w ZPU i SPU. Potwierdziła się zatem hipoteza, że pakiety legislacyjne są bardziej korzystne dla Parlamentu Europejskiego niż dla członków Rady (państw). Głównie dlatego, że PE często łączy ze sobą i blokuje kilka projektów zawartych w pakiecie, zmuszając tym samym Radę do udzielenia mu koncesji w zamian za ich odblokowanie i uchwalenie.

Po drugie, choć generalnie pakietowanie redukuje sukces państw w procesie legislacyjnym UE, to dla niektórych państw jest bardzo korzystne. Analiza wykazała, że pakietowanie między kilkoma projektami istotnie zwiększa sukces państwa, które pełni funkcję prezydencji w czasie finalnych negocjacji nad projektem oraz z którego pochodzi sprawozdawca projektu w PE. Wyniki te mają istotne praktyczne i normatywne konsekwencje. Z praktycznego punktu widzenia oznaczają, że tzw. relais actors, czyli kluczowi negocjatorzy reprezentujący PE i Radę w międzyinstytucjonalnych negocjacjach (tj. sprawozdawcy i prezydencja) mają w wyniku deformalizacji procesu legislacyjnego UE (tj. ustalania treści aktów prawnych UE w tzw. trilogach – nieformalnych i zamkniętych dla publiczności spotkaniach przedstawicieli PE, Rady i KE) olbrzymią władzę kształtowania finalnych wyników negocjacji nad aktami prawnymi UE. W szczególności mogą wykorzystywać pakietowanie do osiągania rezultatów, które są bardziej korzystne dla ich państw. Z normatywnego punktu widzenia powyższe zjawisko zagraża demokracji i legitymizacji procesu legislacyjnego UE. Powoduje bowiem, że negocjacje są nietransparentne i poza kontrolą opinii publicznej, finalna treść aktów prawnych nie jest reprezentatywna z perspektywy medianowych stanowisk PE i Rady, a niektóre państwa mają nieproporcjonalnie większy wpływ na końcowe rezultaty negocjacji, zwłaszcza te, których posłowie są częściej wybierani na sprawozdawców w PE.  

Po trzecie, analiza ujawniła inne czynniki wpływające na sukces państw w procesie legislacyjnym UE. W szczególności kraje członkowskie są mniej skuteczne w negocjacjach, gdy ich preferencje są ekstremalne oraz znacznie oddalone od stanowiska PE lub KE. Ich sukces jest natomiast widocznie wyższy, jeśli posiadają one wysoki poziom kapitału sieciowego (mierzonego liczbą i jakością kontaktów dyplomatycznych z pozostałymi krajami członkowskimi), a także gdy komisarz właściwy w sprawie projektu pochodzi z danego państwa. Ponadto, analiza wykazała, że czynniki proceduralne (typ procedury legislacyjnej, głosowanie KWG), zajmowanie pozycji status quo (postulowanie utrzymania dotychczasowego stanu prawnego) czy siła parlamentu narodowego nie mają widocznego wpływu na sukces. Co ciekawe, wyniki dowiodły, że siła głosu państwa negatywnie oddziałuje na jego sukces – im większa siła głosu danego kraju (mierzona głosami ważonymi oraz poziomem ludności), tym mniejsza jego skuteczność. W tym kontekście projekt kwestionuje powszechny pogląd (także ugruntowany teoretycznie w ramach teorii dystrybucyjnego targowania się), że państwa o największej sile głosu są najbardziej skuteczne w UE – jest wręcz przeciwnie.

W drugim badaniu przeprowadzono dwa case studies dotyczące Polski oraz Niemiec w celu sprawdzenia, jak pakietowanie oddziałuje na sukces tych państw w procesie legislacyjnym UE. Analiza wykazała, że wymiana w ramach pojedynczych projektów nie ma wpływu na sukces Polski i Niemiec. Natomiast pakietowanie między kilkoma projektami istotnie redukuje skuteczność Polski, podczas gdy nie ma znaczenia dla sukcesu Niemiec. Wyniki te oznaczają, że Polska i Niemcy nie potrafią wykorzystać możliwości handlu preferencjami do uzyskania lepszych wyników negocjacyjnych.

Jednocześnie badania wykazały, że państwa, które mają najmniejszą skłonność do pakietowania i handlu koncesjami (mierzoną „indeksem hojności” zaprojektowanym przez Daniela Naurina), osiągają istotnie mniejszy sukces (np. Niemcy i Francja). Ponadto, analizy empiryczny obaliły powszechny pogląd, że kraje o największej sile głosu osiągają najwyższy poziom sukcesu.

Wpływ pakietowania na sukces Komisji Europejskiej

W celu odpowiedzi na drugie pytanie badawcze, przeprowadzono również badanie empiryczne, w którym sprawdzono, czy i jak pakietowanie wpływa na sukces Komisji Europejskiej, czyli instytucji posiadającej – z pewnymi wyjątkami – inicjatywę ustawodawczą w UE. Dokonano zatem testu określonych hipotez za pomocą wielopoziomowej regresji liniowej wielorakiej na bazie DEUPAD (zob. "Bazy danych"). Uzyskano następujące wyniki.

Po pierwsze, zgodnie z główną hipotezą, sukces KE jest zdecydowanie większy, gdy przedmiotem negocjacji jest pakiet kilkuprojektowy. Wynik ten dowodzi, że Komisja może znacznie zwiększać skuteczność swoich preferencji w procesie legislacyjnym UE poprzez częstsze proponowanie pakietów składających się z kilku negocjowanych łącznie i symultanicznie projektów.

Po drugie, czynnikiem, który istotnie wpływa na sukces KE w procesie legislacyjnym UE, jest struktura i pozycjonowanie jej preferencji. KE jest mniej skuteczna, gdy posiada ekstremalne stanowisko, podczas gdy jest bardziej skuteczna, gdy jej preferencje są intensywne (tj. KE przypisuje wysoką ważność prezentowanie preferencji w sprawie projektu). Tak samo sukces KE istotnie wrasta, gdy buduje ona koalicję z PE.

Po trzecie, analiza ujawniła kluczowe znaczenie czasu, w którym projekt jest negocjowany. Komisja jest zdecydowanie bardziej skuteczna w realizacji swoich preferencji w przypadku projektów, które są rozpatrywane w okresie tuż przed końcem kadencji PE (przed wyborami do PE). Wynik ten dowodzi, że KE może zwiększać skuteczność w negocjacjach poprzez proponowanie projektów w okresie przedwyborczym.

Po czwarte, zidentyfikowano silną wariancję sukcesu KE pomiędzy jej kadencjami. Wyniki dowiodły, że była ona najbardziej skuteczna w latach 1999-2004, a więc w okresie przewodnictwa Romano Prodiego. Co ciekawe, analiza ujawniła, że wbrew powszechnej opinii Komisja Jacques’a Santer’a (1995-1999) - negatywnie oceniana w literaturze, gdyż jako jedyna w historii podała się do dymisji w wyniku podejrzeń o korupcję – nie osiągała najgorszych wyników negocjacyjnych spośród wszystkich badanych Komisji.

Jednocześnie analiza wykazała, że charakterystyka projektu legislacyjnego, to jest jego forma (rozporządzenie, dyrektywa, decyzja), nowość (nowy projekt w danym obszarze vs. projekt zmieniający poprzednią legislację) oraz procedura legislacyjna (ZPU/SPU), a także zajmowanie stanowiska status quo (postulowanie utrzymania dotychczasowego stanu prawnego) nie mają istotnego wpływu na sukces KE.

Wpływ pakietowania na szybkość procesu legislacyjnego UE

W celu odpowiedzi na trzecie pytanie badawcze, przeprowadzono analizę empiryczną, w ramach której zbadano wpływ pakietowania na szybkość procesu legislacyjnego UE. Pakietowanie zdefiniowano tu jako zarówno wymianę preferencji przez Parlament Europejski i Radę w obroębie jednego lub kilku projektów, jak i odgórne proponowanie przez Komisję Europejską pakietów legislacyjnych, czyli kilku połączonych ze sobą i negocjowanych symultanicznie projektów. W pierwszym kroku postawiono hipotezę, wyprowadzoną z teorii instytucjonalizmu racjonalnego wyboru, że pakietowanie przyspiesza negocjacje, istotnie skracając czas trwania procedury legislacyjnej. Następnie twierdzenie to przetestowano ilościowo za pomocą dwóch technik statystycznych - regresji dwumianowej ujemnej oraz analizy przeżycia (survival analysis) - na zbiorze danych zawierającym 598 kontrowersyjnych aktów ustawodawczych UE uchwalonych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Badanie uzupełniono o dodatkowe czynniki mogące mieć potencjalny wpływ na szybkość procesu legislacyjnego UE.

Analiza wykazała, że wpływ pakietowania na szybkość legislacyjną zależy od typu pakietu. O ile bowiem pakietowanie w ramach jednego projektu (pakiet jednoprojektowy) istotnie przyspiesza negocjacje, o tyle pakietowanie w ramach kilku projektów (pakiet wieloprojektowy) je znacznie wydłuża. Artykuł kwestionuje zatem powszechne przekonanie, że proponowanie przez Komisję coraz większej liczby pakietów kilkuprojektowych zwiększa efektywność procesu legislacyjnego. W rzeczywistości dotyczy to tylko pakietów jednoprojektowych.

Analiza ujawniła również, że szybkość podejmowania decyzji w UE jest funkcją czterech dodatkowych czynników: niecierpliwości negocjatorów, bliskości ideologicznej sprawozdawcy i prezydencji odpowiedzialnych za negocjowanie projektu, charakterystyki projektu oraz politycyzacji negocjacji. Wedug wyników, czas negocjacji jest istotnie krótszy, jeśli projekt wymaga pilnego uchwalenia, jest rozpatrywany tuż przed wyborami do Parlamentu Europejskiego (przed końcem kadencji PE) lub reguluje kwestie dystrybucyjne (budżetowe). Natomiast proces legislacyjny znacznie wydłuża się, gdy sprawozdawca i prezydencja mają odmienne preferencje ideologiczne, przedmiotem negocjacji jest dyrektywa, nowy projekt (po raz pierwszy regulujący daną materię) lub projekt kompleksowy (regulujący wiele kwestii konfliktowych), oraz gdy ministrowie anagażują się w negocjacje, powodując ich upolitycznienie.

Bazy danych

EUPAD

Baza EUPAD zawiera informacje o projektach legislacyjnych UE, które były przedmiotem pakietowania. Składa się ona z 1212 projektów aktów prawnych UE spełniajacych trzy warunki. Po pierwsze, są to wiążące akty prawne, czyli rozporządzenia, dyrektywy i decyzje (oraz decyzje ramowe). Po drugie, są to akty uchwalone w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (wcześniej nazywanej procedurą współdecydowania) oraz specjalnej procedury ustawodawczej (uwzględniono tylko wariant konsultacji). Po trzecie, są to akty uchwalone w latach 1999-2009, a więc w czasie piątej i szóstej kadencji Parlamentu Europejskiego. 

Baza zawiera takie zmienne jak:

  • numer procedury
  • pakietowanie (czy projekt był rozstrzygnięty w ramach pakietu jednoprojektowego lub kilkuprojektowego)
  • liczba konfliktowych kwestii między PE i Radą
  • kompleksowośc projektu (liczba komisji PE, które zajmowały się projektem)
  • pilność projektu
  • zapracowanie prezydencji Rady
  • zaangażowanie ministrów w negocjacje (punkty B w agendzie Rady)
  • zgodność narodowa sprawozdawcy i prezydencji
  • zgodność ideologiczna sprawozdawcy i prezydencji
  • socjalizacja
  • komisja PE, która była właściwa w sprawie projektu i jej doświadczenie w rozpatrywaniu spraw z zakresu ZPU
  • materia aktu prawnego (redystrybucyjny, regulacyjny, techniczny)
  • ważność projektu
  • forma projektu (dyrektywa, rozporządzenie, decyzja)
  • czas procedowania projektu.

 

Baza w formacie Excel (.xlsx): EUPAD

Baza w formacie STATA (.dta): EUPAD

DEUPAD

Baza DEUPAD zawiera informacje o sukcesie państw członkowskich (członków Rady) oraz Komisji Europejskiej (KE) w procesie legislacyjnym UE. Jest ona autorskim uzupełnieniem bazy DEUII stworzonej przez Roberta Thomsona i jego współpracowników (Thomson et al., 2012). Baza DEUPAD zawiera informacje o preferencjach oraz sukcesie wszystkich państw członkowskich oraz KE w odniesieniu do 331 kontrowersyjnych kwestii legislacyjnych, które wynikły w toku negocjowania 125 najważniejszych aktów prawnych UE. Owe akty zostały uchwalone w latach 1999-2009 we współdecydowaniu (obecnie zwykła procedura ustawodawcza) lub konsultacji (obecnie specjalna procedura ustawodawcza) i były dyskutowane w dwóch najważniejszych agencjach informujących o sprawach unijnych: European Voice (obecnie POLITICO) oraz Agence Europe. Dla każdej kwestii określono w skali 0-100 stanowiska aktorów, poziom ważności przypisywany przez nich danej kwestii oraz finalny wynik negocjacji. Baza składa się z 8937 obserwacji - obserwacją jest sukces każdego państwo osiągnięty w każdej kwestii.

Baza DEUPAD zawiera takie zmienne jak:

  • numer procedury
  • nazwa kwestii legislacyjnej
  • preferencja państwa
  • sukces państwa
  • siła głosu państwa
  • kapitał sieciowy państwa
  • siła parlamentu państwa
  • pakietowanie (jednoprojektowe i klikuprojektowe)
  • ekstremalność stanowiska państwa
  • narodowość sprawozdawcy
  • narodowość komisarza właściwego w sprawie projektu
  • kraj pełniący prezydencję w Radzie
  • zgodność stanowiska państwa ze stanowiskiem PE i KE
  • procedura legislacyjna
  • głosowanie kwalifikowaną większością głosów
  • zajmowanie pozycji status quo
  • ważność kwestii
  • materia projektu (mierzona komisją PE lub dyrekcją generalną KE)

 

Baza w formiacie Excel (.xlsx): DEUPAD

Baza w formacie STATA (.dta): DEUPAD

EUTIME

Baza EUTIME zawiera dane na temat szybkości procesu legislacyjnego UE. Składa się z 599 projektów aktów ustawodawczych UE spełniajacych trzy warunki. Po pierwsze, są to wiążące akty prawne, czyli rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Po drugie, są to akty uchwalone w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (wcześniej nazywanej procedurą współdecydowania)Po trzecie, są to akty uchwalone w latach 1999-2009, a więc w czasie piątej i szóstej kadencji Parlamentu Europejskiego. Baza EUTIME jest skonstruowana w formie czasowej dynamicznej (jest przygotowana do zastosowania analizy przeżycia - survival analysis), to jest składa się z 2693 obserwacji/punktów czasowych odnoszących się do 599 projektów. Punkty czasowe oznaczają każdorazową zmianę zgodności narodowej lub ideologicznej sprawozdawcy i prezydencji w czasie negocjacji nad danym projektem albo "przeżycie" przez projekt daty 1 maja 2004 r. (wielkie rozszerzenie UE).

Baza zawiera takie zmienne jak np.:

  • numer procedury
  • datę zaproponowania i uchwalenia aktu prawnego
  • czas procedowania projektu (w dniach)
  • pilność projektu
  • bliskość wyborów do PE
  • pakietowanie (czy projekt był rozstrzygnięty w ramach pakietu jednorpojektowego albo kilkuprojektowego)
  • zgodność narodowa sprawozdawcy i prezydencji
  • zgodność ideologiczna sprawozdawcy i prezydencji
  • forma aktu prawnego (dyrektywa)
  • nowy projekt
  • kompleksowość projektu
  • redystrybucyjny charakter projektu
  • obciążenie legislacyjne (backlog)
  • wielkie rozszerzenie UE z 2004 r.
  • zaangażowanie ministrów w negocjacje
  • materia projektu (mierzona komisją PE lub dyrekcją generalną Komisji Europejskiej)

 

Baza w formicie Excel (xlsx): EUTIME

Baza w formiacie STATA (.dta): EUTIME