O projekcie PACKAGE

Projekt Porozumienia pakietowe w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej (PACKAGE) był realizowany w ramach grantu SONATA 9 przyznanego w 2015 r. przez Narodowe Centrum Nauki. Kierownikiem projektu był dr Adam Kirpsza. Badania były prowadzone w latach 2016-2019 w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Numer projektu PACKAGE: 2015/17/D/HS5/0042.

Grantodawca

https://pg.edu.pl/image/journal/article?img_id=27949566&t=1416210608882

Cele projektu

POROZUMIENIA PAKIETOWE

Porozumienia pakietowe są to nieformalne kompromisy zawierane między Parlamentem Europejskim (PE) oraz Radą UE w sprawie projektów legislacyjnych, w których obie instytucje wymieniają się (handlują) swoimi preferencjami. Na przykład, PE akceptuje postulat Rady w sprawie kwestii A, w zamian za co uzyskuje aprobatę dla swojej preferencji w sprawie kwestii B. 

Porozumienia pakietowe mogą mieć dwie formy: pakietów jednoprojektowych lub kilkuprojektowych. Pakiet jednoprojektowy jest to porozumienie, w którym PE i Rada wymieniają się swoimi preferencjami wobec kwestii znajdujących się w jednym projekcie legislacyjnym. Natomiast pakiet kilkuprojektowy jest to porozumienie dotyczące dwóch lub więcej projektów legislacyjnych, które są połączone ze sobą oraz negocjowane łącznie. Wówczas wymiana preferencji między PE i Radą odbywa się pomiędzy kwestiami legislacyjnymi znajdującymi się w kilku projektach.   

W latach 1999-2009 porozumienia pakietowe stały się immanentnym elementem procesu legislacyjnego UE. Szacuje się, że treść ok. 45% wszystkich aktów ustawodawczych UE przyjętych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej jest ustalana w drodze pakietowania. Mimo to, brakuje badań nad powodami tego zjawiska oraz jego konsekwencjami dla przebiegu i wyników procesu legislacyjnego UE. Projekt ma na celu wypełnienie tej luki.

CELE I PYTANIA BADAWCZE

Celem projektu jest kompleksowa i empiryczna analiza mechanizmu zawierania porozumień pakietowych w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej w ramach zwykłej i specjalnej procedurze ustawodawczej (ZPU i SPU). W projekcie postawiono trzy pytania badawcze:

  • Jakie czynniki powodują, że Parlament i Rada zawierają porozumienia pakietowe? Inaczej mówiąc, w jakich warunkach obie instytucje są bardziej skłonne do wymiany swoich preferencji w obrębie jednego lub kilku projektów niż do prowadzenia klasycznych negocjacji nad każdą kwestią z osobna?
  • Czy i jak porozumienia pakietowe wpływają na wynik negocjacji legislacyjnych w ZPU i SPU? Inaczej mówiąc, jak wpływają na sukces poszczególnych państw członkowskich (członków Rady) i Parlamentu Europejskiego?
  • Jaki jest wpływ i konsekwencje pakietowania dla szybkości i przebiegu procesu legislacyjnego oraz deficytu demokracji w Unii Europejskiej?

 

METODOLOGIA

Postawione w projekcie hipotezy zostały zweryfikowane za pomocą triangulacji metod ilościowych i jakościowych. Metodami ilościowymi były: binarna regresja logistyczna (BRL), wielomianowa regresja logistyczna (WRL) oraz regresja Poissona (RP). BLR została wykorzystna w celu weryfikacji twierdzeń związanych z pierwszym pytaniem badawczym projektu, WRL zastosowana do testu hipotez dotyczących drugiego pytania badawczego, podczas gdy RP implemntowan w przypadku trzeciego pytania badawczego. Obliczenia zostały dokonane na specjalnej bazie danych PAD. Natomiast metodami jakościowymi wykorzystanymi w projekcie były: studia przypadków, obserwacje nieuczestniczące w czasie obrad instytucji UE oraz wywiady pół-ustrukturyzowane z decydentami UE.

 

Kierownik projektu

Wyniki projektu

Przyczyny pakietowania w procesie legislacyjnym UE

W celu odpowiedzi na pierwsze pytanie badawcze projektu, przeprowadzono analizę empiryczną, w ramach której spóbowano zidentyfikować czynniki, które wpływają na skłonność Parlamentu Europejskiego oraz Rady do ustalania treści aktów prawnych UE w drodze pakietów jednoprojektowych (porozumień pakietowych w ramach jednego projektu). W związku z tym, w pierwszym kroku postawiono osiem hipotez przewidujących wpływ określonych zmiennych na zawieranie takich porozumień. Twierdzenia te wywiedziono z dwóch kluczowych teorii podejmowania decyzji: instytucjonalizmu racjonalnego wyboru oraz instytucjonalizmu socjologicznego. Następnie sformułowane hipotezy zweryfikowano ilościowo za pomocą regresji logistycznej na bazie danych składającej się z 605 aktów ustawodawczych UE przyjętych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (ZPU).

Analiza empiryczna ujawniła, że skłonność PE i Rady do pakietowania w obrębie jednego projektu jest funkcją siedmiu czynników: rozmiaru przestrzeni negocjacyjnej (mierzonej liczbą konfliktowych kwestii oraz kompleksowością projektu), obciążenia legislacyjnego prezydencji Rady, tożsamości narodowej sprawozdawcy PE oraz prezydencji Rady właściwej w sprawie projektu, materii projektu, czasu negocjacji nad projektem, socjalizacji oraz doświadczenia komisji PE w sprawach z zakresu ZPU. I tak, zawarcie porozumienia pakietowego jest bardziej prawdopodobne, jeśli: 1) projekt zawiera wiele konfliktowych kwestii, którymi można się wymienić; 2) projekt jest kompleksowy, tj. dotyczy kilku obszarów polityk UE; 3) prezydencja Rady jest zapracowana, czyli kieruje jednocześnie negocjacjami nad wieloma projektami; 4) sprawozdawca projektu w PE pochodzi z kraju prezydencji negocjującej dany projekt; 5) projekt dotyczy spraw regulacyjno-technicznych. Natomiast szansa na pakietowanie maleje wraz z czasem negocjacji. Ponadto, analiza wykazała zasadność instytucjonalizmu socjologicznego przy wyjaśnianiu powodów pakietowania. Wykazano bowiem, że jest ono również efektem socjalizacji: skłonność do zawierania pakietów zwiększa się bowiem wraz z zawieraniem kolejnych pakietów (wraz z czasem pakietowanie staje się "właściwą rzeczą do zrobienia") oraz ze wzrostem doświadczenia komisji PE w rozstrzyganiu projektów rozpatrywanych w ZPU.

Wpływ pakietowania na wyniki procesu legislacyjnego UE

Wpływ pakietowania na szybkość procesu legislacyjnego UE

W celu odpowiedzi na trzecie pytanie badawcze, przeprowadzono analizę empiryczną, w ramach której zbadano wpływ pakietowania na szybkość procesu legislacyjnego UE. Pakietowanie zdefiniowano tu jako zarówno wymianę preferencji przez Parlament Europejski i Radę w obroębie jednego lub kilku projektów, jak i odgórne proponowanie przez Komisję Europejską pakietów legislacyjnych, czyli kilku połączonych ze sobą i negocjowanych symultanicznie projektów. W pierwszym kroku postawiono hipotezę, wyprowadzoną z teorii instytucjonalizmu racjonalnego wyboru, że pakietowanie przyspiesza negocjacje, istotnie skracając czas trwania procedury legislacyjnej. Następnie twierdzenie to przetestowano ilościowo za pomocą dwóch technik statystycznych - regresji dwumianowej ujemnej oraz analizy przeżycia (survival analysis) - na zbiorze danych zawierającym 598 kontrowersyjnych aktów ustawodawczych UE uchwalonych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Badanie uzupełniono o dodatkowe czynniki mogące mieć potencjalny wpływ na szybkość procesu legislacyjnego UE.

Analiza wykazała, że wpływ pakietowania na szybkość legislacyjną zależy od typu pakietu. O ile bowiem pakietowanie w ramach jednego projektu (pakiet jednoprojektowy) istotnie przyspiesza negocjacje, o tyle pakietowanie w ramach kilku projektów (pakiet wieloprojektowy) je znacznie wydłuża. Artykuł kwestionuje zatem powszechne przekonanie, że proponowanie przez Komisję coraz większej liczby pakietów kilkuprojektowych zwiększa efektywność procesu legislacyjnego. W rzeczywistości dotyczy to tylko pakietów jednoprojektowych.

Analiza ujawniła również, że szybkość podejmowania decyzji w UE jest funkcją czterech dodatkowych czynników: niecierpliwości negocjatorów, bliskości ideologicznej sprawozdawcy i prezydencji odpowiedzialnych za negocjowanie projektu, charakterystyki projektu oraz politycyzacji negocjacji. Wedug wyników, czas negocjacji jest istotnie krótszy, jeśli projekt wymaga pilnego uchwalenia, jest rozpatrywany tuż przed wyborami do Parlamentu Europejskiego (przed końcem kadencji PE) lub reguluje kwestie dystrybucyjne (budżetowe). Natomiast proces legislacyjny znacznie wydłuża się, gdy sprawozdawca i prezydencja mają odmienne preferencje ideologiczne, przedmiotem negocjacji jest dyrektywa, nowy projekt (po raz pierwszy regulujący daną materię) lub projekt kompleksowy (regulujący wiele kwestii konfliktowych), oraz gdy ministrowie anagażują się w negocjacje, powodując ich upolitycznienie.

Bazy danych

PAD

DEU