Wyniki projektu
Zgodność polskich i niemieckich posłów w czasie głosowań w Parlamencie Europejskim
Analiza statystyczna wykazała, że zgodność posłów z Polski i Niemiec jest wyższa, gdy sprawozdawcą projektu jest poseł z jednego z tych państw należący jednocześnie do jednej z dwóch największych grup politycznych - EPP lub S&D. W takich sytuacjach współpraca polsko-niemiecka bardzo się opłaca. Sprawozdawca negocjuje z Radą projekty legislacyjne, dlatego może w kompromisach umieszczać postanowienia korzystne dla swojego (np. Polski) lub innego (np. Niemiec) państwa. Dzięki wysokiej zgodności Polski i Niemiec kompromis ten ma szansę być przeforsowany w czasie głosowania w PE, ponieważ wspólne stanowisko posłów z tych państw może zdominować stanowisko tych frakcji, a tym samym zapewnić odpowiednie poparcie w głosowaniu plenarnym. Zgodność jest również bardziej prawdopodobna, gdy do przyjęcia danej poprawki lub rezolucji jest wymagana wyższa większość. Taka sytuacja generuje potrzebę współpracy, ponieważ obie delegacje dysponują dużą liczbą posłów, a zatem ich połączenie znacznie ułatwia zbudowanie minimalnej koalicji. Ponadto, polscy i niemieccy posłowie częściej głosują zgodnie w przypadku projektów dotyczących spraw zagranicznych, rolnictwa, rozwoju, rynku wewnętrznego i ochrony konsumenta oraz spraw prawnych. Wyniki te nie są zaskoczeniem, ponieważ w w/w obszarach dostrzegalna jest wspólnota interesów obu państw. Jedyną osobliwością jest brak w tym gronie projektów z zakresu budżetu oraz kultury i edukacji.
Z drugiej strony, analiza ujawniła wiele czynników mających negatywny wpływ na zgodność polsko-niemiecką w PE. Po pierwsze, jest ona wyraźnie mniejsza, gdy przedmiotem głosowania jest projekt szczególnie ważny dla UE, generujący konfliktowe preferencje. Uzyskany rezultat źle świadczy o współpracy Polski i Niemiec w PE. Oznacza bowiem, że obie delegacje nie posiadają zdolności osiągania kompromisów, które przezwyciężałyby wyraźne konflikty interesów między tymi państwami. Jest to szczególnie istotny problem dla Polski, gdyż w warunkach odmiennego głosowania Niemcy przeforsowują własne stanowisko znacznie częściej niż nasz kraj. Po drugie, zgodność obu państw jest mniejsza, gdy sprawozdawcą projektu jest poseł z EPP niebędący Polakiem lub Niemcem. Po trzecie, negatywny wpływ na zgodność Polski i Niemiec ma frekwencja w głosowaniach. Im więcej posłów z tych państw uczestniczy w głosowaniach, tym trudniej wypracować zgodne stanowisko. Po czwarte, analiza statystyczna wykazała, że posłowie z Polski i Niemiec nie podlegają socjalizacji - ich zgodność statystycznie malała wraz z kolejnym rokiem siódmej kadencji PE. Oznacza to, że przynależność większej części delegacji polskiej i niemieckiej do dwóch kluczowych frakcji - EPP i S&D oraz wynikająca z tego częstotliwość spotkań i rozmów nie przekłada się z czasem na bardziej pogłębioną współpracę i wypracowanie zgodnych kompromisów. Po piąte, wyraźnie mniejsza zgodność jest również w przypadku głosowań nad projektami dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego, zdrowia i bezpieczeństwa żywności, praw kobiet i równouprawnienia, handlu międzynarodowego, przemysłu, energii i badań naukowych, wolności obywatelskich, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, spraw konstytucyjnych, a także polityki regionalnej.
Rekomendacje: 1) mianować na sprawozdawców projektów, zwłaszcza szczególnie ważnych, posłów z Polski lub Niemiec z dwóch największych frakcji - EPP i S&D; 2) w sytuacji braku zgodnego stanowiska należy przeciągać negocjacje do drugiego czytania w zwykłej procedurze ustawodawczej, w której wymagana jest wyższa, bezwzględna większość dla przyjęcia stanowiska legislacyjnego PE; 3) należy poprawić zgodność polsko-niemiecką w sprawie projektów szczególnie ważnych dla UE poprzez intensyfikację kontaktów oraz zwiększenie elastyczności w negocjacjach. Dotyczy to w szczególności Polski, która w takich głosowaniach częściej przegrywa; 4) należy dążyć do większej socjalizacji posłów z Polski i Niemiec poprzez zwiększenie regularności i deformalizację wzajemnych spotkań oraz podniesienie kompetencji językowych. Dzięki temu będą oni bardziej zobligowani do ustalania stanowisk akceptowalnych dla obu strony niż do maksymalizowania tylko własnych interesów państwowych; 5) należy zapobiegać rozbijaniu delegacji narodowej na kilka grup politycznej i dążyć do ich konsolidacji w EPP i S&D. Dotyczy to zwłaszcza Polski, której tylko ok. 55% posłów należało do tych frakcji na początku ósmej kadencji PE.
- A. Kirpsza, Together or separately? Explaining voting cohesion between the Polish and German Members of the European Parliament, [in:] W. Priesmeyer-Tkocz (ed.), Common Values. Discussing German and Polish Perceptions of European Integration, Nomos, Baden-Baden 2017, p. 147-178.
- A. Kirpsza, Lepiej razem niż osobno. Polsko-niemiecka współpraca w Parlamencie Europejskim, portal Klubu Jagiellońskiego;
- A. Kirpsza, Better together: the Polish-German cooperation in the European Parliament, portal Visegrad Plus.
Zgodność Polski i Niemiec w Radzie UE
Analiza empiryczna pokazała, że budowanie koalicji polsko-niemieckiej w Radzie UE jest niezmiernie skomplikowane i, jak dotychczas, było rzadkie lub nieefektywne. Oba państwa mają wyraźnie sprzeczne preferencje w wielu kwestiach, co znacznie utrudnia poszukiwanie wspólnych stanowisk. Analiza wykazała, że pod względem zgodności preferencji w Radzie Niemcy są ostatnim - nie licząc Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego - partnerem Polski, posiadającym najbardziej odmienne stanowiska ze wszystkich państw członkowskich. I vice versa, w rankingu najbliższych koalicjantów Niemiec Polska znajduje się również na ostatnim miejscu. Ponadto, analiza wyników głosowań w Radzie UE nad aktami legislacyjnymi UE ujawniła, że Polska i Niemcy niezmiernie rzadko głosują razem przeciw regulacjom UE, co znacznie utrudnia budowanie tzw. mniejszości blokujących.
Zgodność preferencji Polski i Niemiec w całym procesie legislacyjnym UE różni się jednak w zależności od materii negocjowanych projektów. Analiza wykazała, że oba państwa mają bardzo zbliżone stanowiska w sprawach zewnętrznych UE. Natomiast największą rozpiętość preferencji zaobserwowano w trzech sferach: sprawach gospodarczych, ogólnych (np. budżet, kwestie instytucjonalne) oraz w edukacji i kulturze. W pozostałych obszarach - zwłaszcza w rolnictwie, sprawach wewnętrznych, energetyce czy ochronie środowiska - niezgodność stanowisk Polski i Niemiec przekracza 40 punktów w skali 0-100, co również wskazuje na duży konflikt interesów.
- A. Gorgosz, Kto i z kim? Analiza rozbieżności stanowisk w głosowaniach w Radzie Unii Europejskiej w latach 2009-2014, "Przegląd Europejski" 2018, nr 2.
Wpływ koalicji polsko-niemieckiej na sukces Polski w procesie legislacyjnym UE
Mimo znacznej rozbieżności preferencji budowanie koalicji z Niemcami jest dla Polski niezmiernie opłacalne. Kilka analiz empirycznych zgodnie wykazało, że gdy Polska zawiera koalicję z Niemcami, czyli posiada lub wypracowuje z tym państwem zgodne stanowisko w sprawie danej legislacji, to jej sukces w procesie legislacyjnym UE widocznie wzrasta. Na podstawie uzyskanych wyników można przewidywać, że całkowita konwergencja preferencji Polski i Niemiec zmniejsza odległość pomiędzy stanowiskiem Polski a końcowym wynikiem negocjacji nad daną kwestią legislacyjną średnio o 20 punktów w skali 0-100. Zawiązywanie koalicji z Niemcami jest szczególnie opłacalne w politykach UE, które są kluczowe z punktu widzenia interesów Polski. Analiza wykazała, że zgodność preferencji z Berlinem zapewnia Warszawie większy sukces w negocjacjach nad aktami prawnymi z zakresu rolnictwa, energii, spraw wewnętrznych oraz wspólnego rynku. Jedynym wyjątkiem jest obszar ochrony środowiska, w którym koalicja z Niemcami nie tylko nie przynosi Polsce zysków legislacyjnych, ale wręcz pogarsza jej pozycję.
Analiza wykazała, że również koalicje z innymi aktorami mają wpływ na sukces Polski w procesie legislacyjnym UE. Po pierwsze, korzystne dla Polski jest budowanie koalicji z członkami Grupy Wyszehradzkiej. Analiza empiryczna wykazała, że gdy wszystkie kraje wchodzące w skład V4 mają identyczne stanowiska w danej kwestii legislacyjnej, sukces Polski jest zdecydowanie większy. Ostateczny wynik negocjacji jest wówczas średnio aż o 36 punktów bliższy pozycji Warszawy w skali 0-100. Jednak w porównaniu do sojuszu z Niemcami pozytywny wpływ koalicji wyszehradzkiej jest mniej znaczący (tylko na poziomie p <0,1). Ponadto analiza wielowymiarowa wykazała obecność pewnych względnych rozbieżności preferencji wśród członków V4, wskazując na wysoką częstotliwość sytuacji, w których nie wszystkie kraje tej grupy prezentują spójną pozycję.
Po drugie, korzystna dla Polski jest również koalicja z Wielką Brytanią. Według analizy, stanowisko Polski jest znacznie bliższe wynikowi negocjacji, gdy preferencje Warszawy i Londynu są zbieżne. Oznacza to, że w wyniku Brexitu Polska straci ważnego sojusznika w procesie legislacyjnym UE.
Po trzecie, Polska ma również większą szansę na sukces, gdy tworzy koalicję z Włochami. Podobnie, zgodność preferencji z Parlamentem Europejskim jest ważnym predyktorem sukcesu Polski. Według analizy, gdy Polska i PE prezentują to samo stanowisko w sprawie danej kwestii legislacyjnej, oldległość pomiędzy ostatecznym wynikiem a preferencjami Polski zmniejsza się średnio o 30 punktów w skali 0-100. W związku z tym konieczne jest, aby polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego robili wszystko, aby w czasie głosowania plenarnego PE przyjął stanowisko legislacyjne możliwie najbliższe polskim preferencjom. Wtedy Warszawa może liczyć na silnego sojusznika w negocjacjach z innymi państwami członkowskimi UE. W praktyce jednak skuteczna realizacja tej taktyki jest znacznie trudna, ponieważ Polska ma najbardziej niekompatybilne preferencje z PE w porównaniu z innymi podmiotami z UE.
Po czwarte, wśród najbardziej wpływowych państw członkowskich UE najmniej skuteczna dla Polski jest koalicja z Francją. Analiza wykazała, że silna konwergencja preferencji między Warszawą a Paryżem nie tylko nie przekłada się na większy sukces tej pierwszej, ale również go zmniejsza.
Po piąte, wbrew oczekiwaniom, budowanie koalicji z członkami tzw. Trójmorza nie przynosi Polsce większych korzyści legislacyjnych. Według analizy, gdy wszystkie kraje tej grupy mają identyczne stanowisko, sukces Polski nie rośnie, a nawet maleje po uwzględnieniu zmiennych kontrolujących wpływ koalicji z innymi podmiotami. Sojusz trójmorski jest nie tylko nieskuteczny, ale także niespójny. Wielowymiarowa analiza ujawniła silne rozbieżności preferencji w ramach tej organizacji, w szczególności między Austrią, Bułgarią i innymi krajami. O ile zatem inicjatywa trójmorska może mieć - zgodnie z jej pierwotnym celem - znaczenie w sferze infrastrukturalnej lub technologicznej, nie ma widocznego i pozytywnego wpływu na sukces Polski w procesie legislacyjnym UE.
Rekomendacje: analiza pokazała, że propozycje prowadzenia przez Polskę polityki unijnej bez współpracy z Niemcami czy nawet przeciwko nim nie są uzasadnione. Takie działanie powoduje zmniejszenie sukcesu Polski. W związku z powyższym wyłaniają się dwie rekomendacje dla Warszawy. Pierwsza brzmi: należy dążyć do niwelacji olbrzymiej rozbieżności preferencji Polski i Niemiec, aby zapewnić większe możliwości budowania wzajemnej koalicji. Nie jest to zadanie niewykonalne. Jedną z metod jest pakietowanie, czyli popieranie przez Polskę preferencji Niemiec w sprawach legislacyjnych kluczowych dla Berlina, a mniej ważnych dla Warszawy, w zamian za co Niemcy popierałyby preferencje Polski w kwestiach dla niej najważniejszych, a mniej istotnych dla Berlina. Deniz Aksoy (2012) oraz Thomas König i Dirk Junge (2009) wykazali, że aktorzy są bardziej skłonni do zmiany swojego stanowiska właśnie w warunkach pakietowania. W przypadku Polski i Niemiec taka wymiana jest ułatwiona, gdyż oba państwa mają różne intensywności i zakresy preferencji. A w świetle badań empirycznych te cechy znacznie zwiększają szansę na pakietowanie (Kardasheva, 2013). Druga rekomendacja brzmi natomiast: Polska powinna w przypadku każdego aktu prawnego UE współpracować z Niemcami i uzgadniać z nimi wspólne stanowisko w sprawie legislacji, gdyż takie działanie przynosi Warszawie pozytywne rezultaty legislacyjne.
- A. Kirpsza, With whom to cooperate in Brussels? The effect of coalition-building with the Three Seas Initiative, Visegrad Group and Germany on Poland’s success in EU lawmaking, [w:] A. Mania, M. Grabowski, T. Pugacewicz (eds.), Global Politics in the 21st Century: Between Regional Cooperation and Conflict, Peter Lang Verlag, Berlin 2019;
- A. Kirpsza, With whom to cooperate in Brussels? The effect of coalition-building with the Three Seas Initiative, Visegrad Group and Germany on Poland’s success in EU lawmaking, paper presented at the 12th EISA Pan-European Conference on International Relations, Prague, 12-15 September 2018.
- A. Kirpsza, Czy wspołpraca się opłaca? Wpływ koalicji z Niemcami na sukces Polski w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej, "Przegląd Politologiczny" 2018, nr 2, s. 121-138.
- A. Kirpsza, Friends or Foes? The Effect of Forming a Coalition between Poland and Germany on Their Bargaining Success in EU Legislative Decision-Making, paper presented at the ECPR General Conference in Hamburg, 22-25 August 2018.
Wpływ koalicji polsko-niemieckiej na sukces Niemiec w procesie legislacyjnym UE
Koalicja polsko-niemiecka jest nie tylko opłacalna dla Polski, ale również dla Niemiec. Analiza empiryczna wykazała, że sukces Niemiec jest wyraźnie wyższy, jeśli wchodzą one w koalicję z Polską, czyli posiadają lub wypracowują z tym państwem tożsame stanowisko w sprawie negocjowanej kwestii legislacyjnej. Według wyników, idealna zgodność preferencji Polski i Niemiec w sprawie danej kwestii legislacyjnej zmniejsza odległość pomiędzy stanowiskiem Niemiec a końcowym wynikiem negocjacji średnio o 25-28 punktów w skali 0-100. Co istotne, sukces Niemiec w UE jest najbardziej uzależniony od poziomu zgodności stanowisk z Polską, na co wskazuje fakt, że sojusz z Warszawą ma największy wpływ na sukces Niemiec w UE spośród wszystkich badanych koalicji.
Według badań, koalicja z Polską przynosi Niemcom największe zyski legislacyjne w obszarze zatrudnienia i spraw społecznych. Natomiast sojusz z Warszawą jest wielce nieopłacalny w dwóch dziedzinach: wspólnym rynku oraz sprawach wewnętrznych. W pozostałych obszarach nie zidentyfikowano widocznego wpływu współpracy polsko-niemieckiej na sukces Berlina.
Ponadto, analiza ujawniła również inne koalicje, które mają wpływ na sukces Niemiec w procesie legislacyjnym UE. Po pierwsze, Niemcy są bardziej skuteczne, gdy zawierają sojusz z Wielką Brytanią. Według wyników, całkowita rozbieżność stanowisk Londynu i Berlina w sprawie legislacji UE zwiększa odległość między stanowiskiem Niemiec a końcowym wynikiem o ok. 15 punktów skali 0-100. W tym kontekście, podobnie jak w przypadku Polski, Brexit może istotnie zredukować skuteczność forsowania preferencji Niemiec w procesie legislacyjnym UE.
Po drugie, identycznie jak w przypadku Polski rozbieżność preferencji Niemiec i Parlamentu Europejskiego widocznie osłabia skuteczność stanowiska Niemiec w sprawie danej kwestii, podczas gdy większa zgodność przekłada się na wyższy poziom sukcesu tego państwa. Na podstawie wyników można przewidywać, że wzrost rozbieżności preferencji tych aktorów o 100 punktów skutkuje wzrostem odległości stanowiska Niemiec od końcowego wyniku negocjacji o średnio 30 punktów w skali 0-100. Reasumując, budowanie koalicji z Parlamentem Europejskim, a zwłaszcza dążenie do przyjęcia przez tę instytucję wewnętrznego stanowiska w sprawie danej kwestii zgodnego z preferencjami Niemiec, jest strategię przynoszącą Berlinowi szczególnie istotne zyski legislacyjne.
Po trzecie, budowanie koalicji z pozostałymi państwami członkowskimi o dużej sile głosu, czyli z Francją, Włochami lub Hiszpanią, nie zwiększa istotnie sukcesu Niemiec w UE. Co ciekawe, według analizy, koalicja Niemiec z Francją nie tylko nie przynosi korzyści legislacyjnych Berlinowi, ale wręcz redukuje jego poziom sukcesu - wzrost rozbieżności preferencji tych państw o 100 punktów zmniejsza odległość stanowiska Niemiec od końcowego wyniku średnio o ok. 10 punktów. Rezultat ten dowodzi, że często podkreślana w dyskursie publicznym koalicja Niemiec i Francji (określana potocznie „Merkozy”, a obecnie „Merkon” lub „Macrel”) nie jest dla tego pierwszego państwa szczególnie korzystna z punktu widzenia wyników procesu legislacyjnego UE.
Rekomendacje: Niemcy powinno szeroko współpracować z Polską w przypadku każdego projektu legislacyjnego UE. W szczególności powinny dażyć - wszędzie tam, gdzie jest to możliwe - aby stanowisko obu tych państw było zgodne. Analiza pokazała bowiem, że sukces Niemiec jest silnie uzależniony od poziomu zgodności stanowisk Berlina i Warszawy - im większy jest ten poziom, tym większy sukces i vice versa. Współpraca z Polską jest o tyle istotna dla Niemiec, że obok sojuszu z Polską tylko koalicja z Wielką Brytanią i Parlamentem Europejskim przynosi Berlinowi istotnie większy sukces. Niemcy mają zatem małe pole manewru, zwłaszcza po wyjściu Wielkiej Brytanii z UE. Budowanie koalicji z Warszawą może być co prawda utrudnione z powodu znacznej różnicy preferencji obu państw, ale trzeba podkreślić, że - jak pokazało poprzednie badanie - taka koalicja jest bardzo opłacalna zarówno dla Niemiec, jak i dla Polski.
- A. Kirpsza, A colossus with feet of clay? Assessing Germany's prevalence in European Union lawmaking, "International Politics" 2021, vol. 58, no. 6, p. 864-883;
- A. Kirpsza, Friends or Foes? The Effect of Forming a Coalition between Poland and Germany on Their Bargaining Success in EU Legislative Decision-Making, paper presented at the ECPR General Conference in Hamburg, 22-25 August 2018.
Warunki sukcesu Polski i Niemiec w procesie legislacyjnym UE
W ramach projektu zbadano również, jak Polska i Niemcy radzą sobie w negocjacjach legislacyjnych UE oraz jakie inne czynniki, poza budowaniem wzajemnej koalicji, zwiekszają ich sukces w tych negocjacjach. Analiza wykazała, że mimo posiadania znaczącej formalnej siły głosu Polska (6 miejsce pod względem siły głosu) i Niemcy (1 miejsce) uzyskują przeciętne i podobne rezultaty w procesie legislacyjnym UE. Oba państwa zajęły kolejno 10 i 12 miejsce w rankingu wszystkich aktorów, a ich stanowisko było średnio oddalone od końcowego wyniku o kolejno 34 i 35 punktów w skali 0-100. Na pocieszenie należy jednak dodać, że ich średnie wyniki są niewiele oddalone od najlepszych państw.
Jednakże, Polska i Niemcy wypadają znacznie gorzej w kwestiach dla nich szczególnie żywotnych. Pierwszy kraj zajął dopiero 24 miejsce (piąte od końca), a jego stanowisko w tych sprawach było oddalone od końcowego wyniku negocjacji średnio aż o 47 punktów. Drugi kraj natomiast uzyskiwał wyniki oddalone od swoich preferencji średnio aż o 42 punkty, co dało mu dopiero 22 miejsce (siódme od końca). W porównaniu do pozostałych aktorów jest to odległość znaczna, albowiem średni poziom sukcesu Warszawy jest oddalony od najlepszego wyniku Czech (13 punktów) już o 34 punkty, a w przypadku Niemiec ta odległość wynosi 29 punktów. A zatem nawet w sprawach kluczowych dla Niemiec nie są one tak skuteczne, jakby wynikałoby to z ich siły formalnej czy powszechnie podzielanej opinii.
Analiza empiryczna wykazała, że Niemcy są bardziej skuteczne w zwykłej procedurze ustawodawczej, jeśli: 1) nie posiadają skrajnych preferencji w sprawie legislacji, co umożliwia budowanie szerokich koalicji; 2) sprawozdawcą projektu w Parlamencie Europejskim jest Niemiec; 3) akt prawny jest uchwalany kwalifikowaną większością głosów w Radzie; 4) negocjacje nad projektem kończą się przed trzecim czytaniem. Natomiast pełnienie funkcji prezydencji w Radzie, pakietowanie, zjawisko wczesnych porozumień oraz waga negocjowanej kwestii nie mają istotnego wpływu na sukces Berlina w tej procedurze.
- A. Kirpsza, Friends or Foes? The Effect of Forming a Coalition between Poland and Germany on Their Bargaining Success in EU Legislative Decision-Making, paper presented at the ECPR General Conference in Hamburg, 22-25 August 2018.
Wyniki badań jakościowych
W ramach projektu przeprowadzono również badania jakościowe - wywiady pół-ustrukturyzowane z polskimi i niemieckimi posłami do Parlamentu Europejskiego. Uzyskano następujące wyniki.